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改革开放40年来的生态文明建设

时间:2019-01-17 11:16

来源:中国发展观察杂志社

作者:周宏春

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改革开放的40年,是中国经济腾飞的40年,也是环境质量波浪式变动的40年:伴随改革开放的环境质量经历了从良好、恶化到总体好转的演进过程,现已进入环境保护理念逐步清晰、政策法规不断完善、环境质量持续改善的阶段。回顾改革开放40年来的生态环境保护进程,总结经验,剖析问题,判断形势,可以为美丽中国建设提供借鉴。

本文讨论的生态文明建设,侧重生态建设和环境保护;换言之, 只是把“生态文明”中的“文明” 理解为生态环境状况的“好”或“不好”,而不理解为社会进步的程度。这样理解的道理是,在“五位一体”中已经有了“社会”领域,如果把“生态文明”再拓展到人与人、人与社会关系,难免存在重叠和交叉。总体上看,中国的生态环境保护走出了一条受国际理念影响、政府主导、运用激励与约束的市场化手段解决环境污染问题的中国特色之路。

中国生态文明建设的历史演进及其特点

生态环境保护治理是国家治理体系的重要组成部分,与改革开放40年进程和经济增长密切相关。我国走了一条“跨越环境高山”之路。发达国家上百年的城镇化、工业化、全球化进程,我国在短短的40年里基本完成;发达国家上百年时间内逐步出现并得到解决的环境问题,我国在短期内集中爆发,呈复合型、压缩性、累积性特点。我国的环境保护现已进入压力叠加、负重前行的关键期,也是有条件、有能力解决突出环境问题的窗口期,成为生态文明建设的重中之重。

环境保护理念与国际同步, 并成为全球生态文明建设的倡导者、推动者。环境保护是我国最早与国际接轨的领域,清洁生产、可持续发展、循环经济等均由环保领域专家和管理者引入并积极倡导。1972年联合国人类环境会议通过《人类环境宣言》,提出“我们只有一个地球”口号。1973年,第一次全国环境保护会议召开,审议通过环境保护工作方针和第一个环境保护文件——《国务院关于保护和改善环境的若干规定》,成为我国环境保护的第一个里程碑。1992年中央9号文发布《环境与发展十大对策》,将环境保护纳入经济发展中加以统筹考虑。“十五”期间, 党中央、国务院提出树立科学发展观、构建和谐社会的思想。《21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》从人口、环境与发展的国情出发,提出可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。“十二五”期间,党中央、国务院将改善环境质量作为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。《中国共产党章程(修正案)》中增加了“增强绿水青山就是金山银山的意识”。

环境保护基本方针政策从中国国情出发。1979年《环境保护法(试行)》确定了“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”的32字方针,明确建立环境保护行政管理体制。环境保护管理部门得到不断加强,从城乡建设部中独立出来,成立国家环保局(1988年)、国家环保总局(1998 年)、环境保护部(2008年,成为国务院组成部门)、生态环境部(2018年)。1983年底召开的第二次全国环境保护会议,将环境保护确定为一项基本国策。第三次全国环境保护会议,确立了三大政策(预防为主、防治结合,谁污染谁治理,强化环境管理)和八大制度(“三同时”、排污收费、环境影响评价、目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染集中控制、限期治理)。1982 年,环境保护成为“六五”计划的独立篇章。1998年实施的“一退三还”是环境政策的转折点。2003 年,在中央人口资源环境工作座谈会上,胡锦涛总书记强调,环保工作要着眼于人民喝上干净的水,呼吸清洁的空气和吃上放心的食物, 在良好的环境中生产生活,集中力量先行解决危害人民群众健康的突出问题。

环境保护法规不断完善。我国的环境法规是国际上最齐全的。1978年,《宪法》规定“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”。1993年,全国人大设立环境保护委员会,后更名为资源与环境保护委员会;制定出台了环境保护法律、自然资源法律、行政法规、部门规章和规范性文件、地方性规章组成的环保法律法规体系。2002年,《清洁生产促进法》出台,标志着污染治理由末端向全过程控制转变。2009年,《循环经济促进法》生效。2015年1月1日起实施的环保法,被称为“史上最严”;十八大以来,制修订相关法律十多部,包括大气污染防治法、野生动物保护法、环境影响评价法、环境保护税法等。2018年3月, 生态文明正式被写入《中华人民共和国宪法修正案》。执法力度不断加大,中央环保督察覆盖31个省区市,8万多个百姓关心的突出环境问题得到解决;对那些落实党中央决策部署不坚决、不彻底,对破坏生态行为不作为、乱作为等行为加强了问责。2017年7月,中办、国办就甘肃祁连山国家自然保护区生态环境问题发出通报,上百名领导干部被严肃问责,以儆效尤,忽视环境保护的状况得到明显改变。

生态文明“四梁八柱”制度逐步筑牢。党中央国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》, 国家发改委等联合出台《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》,从健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系、完善资源总量管理和全面节约制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、建立健全环境治理体系、完善标准体系、完善评价考核和责任追究制度、严守生态红线、完善环境监管等方面,确立了基本制度框架,党政同责、一岗双责、排放权许可、河长制、湖长制等制度相继推出。2018年5月,全国生态环境保护大会要求加大生态文明建设力度,打好污染防治攻坚战;各地在大气、水、土壤、海洋、饮水安全、减灾防灾、水土保持、防沙治沙等领域全面推进,生态恶化趋势得到遏制,环境质量显著改善。

利用市场机制保护环境。在投入上,20世纪80年代初,我国环境保护投资每年约占GDP的0.51%;到80年代末期投资超过100亿元,占同期GDP的0.60%左右;1995年达1010 亿元,占同期GDP的1.02%;2010 年上升到6654亿元,占当年GDP的1.66%;2015年环境保护投入占GDP 的比重仍仅为1.30%。推进环保设施建设、运营和服务的系统化、标准化、生态化、市场化、社会化。培育各具特色的环保产业,环境污染治理路线不断清晰,环保产业规模不断扩大,技术水平显著提高。我国还采用环境经济政策措施,如排放权交易、生态补偿等,以发展环保产业的途径解决环境污染问题, 如东部沿海地区,从21世纪初开始采用BOT、TOT等模式处理乡镇垃圾和污水,并取得明显成效。一些环保公司在中国香港、美国、德国、日本等地上市融资,解决了污染治理的部分资金问题。

编辑:徐冰冰

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