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我国水资源法律制度的完善 北京大学 罗玉中

时间:2000-06-29 09:00

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  自20世纪80年代以后,我国政府开始了依法治水、依法管水的努力,开始了水资源立法的尝试。迄今为止,全国人大及其常委会先后通过了《中华人民共和国水法》(1988年)、《中华人民共和国水土保持法》(1991年)、《中华人民共和国水污染防治法》(1996年修订)、《中华人民共和国防洪法》(1997年)。国务院及其所属部门颁布了60多件水行政法规和政府规章,各省、自治区、直辖市先后出台了300余件地方性法规和政府规章。在其他相关的立法中,如森林法、草原法等立法中,也有关于水资源保护与利用的相应条款。与此同时,依照法律规定,除国务院设立专门的管理部门外,省、市、县三级政府也相继设立水行政执法机构,目前已构成了全国性的水行政执法网络,数以十万计的人员在工作,查处了大量的水事违法案件。所有这些都表明,我国水资源法律制度正在建立并逐步形成体系,水资源的管理和利用正步入规范化、法治化的轨道。

我国在水资源立法方面所获得的重大进展是值得肯定的,但也存在着明显的不足。

首先,不同部门在不同时期颁布的法律规定或行政规章存在相互冲突、相互矛盾之处,导致水资源管理体制混乱、管理权属不清,严重影响了国家法律和政令的严肃性和权威性。按照《立法法》的规定,与法律规定或上一级政令相悖的规定是无效的。但在实际生活中,这些规定又在起着实际效用,由此而造成法出多门而乱法、多龙管水而乱水的严重后果。究其原因,无非是部门利益或地区利益而使然。

其次,法律规定过于原则而缺乏可操作性,不便实施和检查。在由人治向法治的转变过程中,为了尽快出台有关法律,以使有法可依,导致有关法律制订得较为粗略,这是情有可原的。同时,中国幅员辽阔,各地的情况千差万别,因此中央的综合性成文立法可能原则一些,这也是可以理解的。但在强调法治、强调依法行政的今天,特别要求立法的科学性、严密性、可操作性和与国际规范的可比性。尤其是水资源方面的立法更应当切实可行,才能有效地治理、管理、利用和保护水资源。至于地方性的水资源法规和政府规章,更不能一味强调原则,而必须具体、务实、可行,否则,法律的实效势必大打折扣。

最后,现行水资源还存在不少空白处,亟待弥补。例如,迄今尚未有一部统一的《水资源管理法》,未对水资源管理主体、执法主体及其机构设置、职责权限、管理体制与机制等作出规定。至于对水资源的所有权和调配权制度,对水资源的保护和治理以及相应的科技研究开发和推广应用的经费投入制度,对水资源费的征收和管理制度,对水价的确定、征收和管理制度,都还缺乏统一的、具体的明确规定。

在完善水资源法律制度方面,笔者认为有下列工作应抓紧进行:

整理、汇编、研究现行有效的法律、法规和规章。包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、中央和地方政府的规章在内的有关水方面的现行有效的规定,都应悉数收集、汇编和整理成册,在此基础上作出下列研究:哪些是属于相互矛盾、相互冲突的,应当作何修订以便消除矛盾与冲突;哪些是属于过时的或错误的规定,是应当加以废止或重新制定的;哪些是属于残缺或有毛病的,应当作出何种补充或修改;哪些至今还是立法的空白点,是应当以立法的形式加以完善的。

加强立法工作,尽快完善水资源法律制度。根据国务院机构改革“一事一部”的原则,水利部门有责任会同有关部门向人大提出有关水资源法律制度完善方式的建议,并抓紧研究和草拟有关法律草案。笔者以为下列工作是应当列入工作日程的:尽快修订《水法》,完善这部基本法;尽快出台有关立法的配套立法;由于有关立法较为原则,需尽快作出配套性规定以使之细化和便于操作;尽快填补立法空白,有针对性地解决现有问题。

为使新出台的立法能有较好的质量,笔者建议尽快组织力量对下列制度进行调研、拟制和评估:江河防洪标准、水资源投入制度、水费在不同地区的计收标准以及计收方式与管理制度、水环境评价标准、水环境恶化的防治制度、流域管理制度、各级政府的责任等。

值得强调的是,在支持、激励应用科技成果进行水资源评价、开发、利用、保护、管理、节约,水污染防治,水环境改善,水资源综合利用等方面,应有适当的制度和措施。

与此同时,其他国家尤其是那些和我们一样处于水资源紧缺的国家的有关法律制度和立法经验,也是值得我们认真学习与吸取的。尤其是有关水资源管理、使用、污染防治等方面的具体规定,值得我们花力气进行比较研究,以博采众长,为建立完善、完备的中国水资源法律制度服务。

建立官、产、学、研相结合的研究模式,共同推进我国水资源法律制度建设。政府、产业界、学界和专门研究机构,各有所长,都负有完善和推进依法治水、依法管水的义务,相互之间的沟通和紧密结合,对完善和完备具有中国特色的水资源法律制度具有特殊重要的意义。

编辑:全新丽

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